认清形势改革创新努力开创锅容管特安全监察工作新局面

  ———国家质量技术监督局副局长朱明暹在全国锅容管特安全监察工作会议上的报告（摘要）

  这次全国锅炉压力容器压力管道及特种设备质量监督安全监察工作会议，是在锅容管特安全监察工作发展到一个新的历史阶段的形势下召开的一次重要会议。这次会议的主要任务是：以党的十五届五中全会和中央经济工作会议精神为指导，总结锅容管特安全监察工作情况，分析形势，明确任务，制订措施，研究今后３年改革发展的工作思路，促进锅容管特安全监察工作迈上新台阶。

   一、锅容管特安全监察工作不断加强，对保障安全、维护稳定、促进经济发展发挥了重要作用

  在党中央、国务院和各级党委、政府的正确领导下，在各方面的关心、支持及配合下，经过同志们的共同努力，锅容管特安全监察工作取得了显著的成绩。突出表现在：实行了统一的全过程专项安全监察制度，初步形成了较为配套的安全法规体系，建立了专门的安全监察和技术检验队伍。通过强化安全监察，锅容管特的事故率呈下降趋势，重特大事故得到有效遏制。特别是“九五”期间，锅容管特安全监察工作进一步加强，锅炉压力容器设备的定期检验率明显提高，爆炸事故率进一步下降，在保障人民生命财产安全、促进经济发展和社会进步中发挥了重要作用。

  党中央、国务院对锅容管特安全监察工作十分重视。早在１９５５年，我国政府就开始设立专门的锅炉安全监察机构，建立了国家专项安全制度。在以后的时间里，尽管经历过几次波折，但都及时总结经验，认真吸取教训，在实践中逐步形成了一套适合中国国情的基本制度，特别是１９７８年９月国务院批准恢复锅炉安全监察局，以及１９８２年２月发布《锅炉压力容器安全监察暂行条例》以后，锅容管特全过程安全监察基本制度逐步得到了巩固和完善。

  １９９８年机构改革，国务院确定给质量技术监督部门增加质量管理、锅容管特安全监察等职能，加强质量技术监督部门在综合管理和行政执法方面的职责和任务，锅容管特安全监察工作也得以强化。目前，除天津、甘肃、新疆以外，其他省级锅容管特安全监察机构及职能均已实现平移划转，在国务院领导同志的关心下，再次明确锅容管特全过程安全监察的７个环节不可分离，进一步巩固了全过程安全监察的基本制度。

  “九五”以来，特别是１９９８年国家机关机构改革以来，我们坚持了“以质量工作为基础，以全过程监察为手段，以使用环节为重点，以遏制事故为目的，确保锅容管特安全运行，促进经济健康发展”的工作方针，全面推进了锅容管特安全监察工作的开展，使这项工作发展到一个新的历史阶段。

  ———巩固发展了锅炉压力容器安全监察工作。按照设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造及进出口等环节，对锅炉压力容器的安全实施了全过程的监察监督。至１９９９年，共审批锅炉设计图纸１９０９３套，批准压力容器设计单位８３２家，批准制造单位３６１３家、安装单位４６０３家、修理改造单位１４５２家。每年监检锅炉产品５万余台、压力容器产品２４万余台、气瓶产品１３７０万余只。已登记建档的锅炉５０．６５万台、固定式压力容器１２６万台、各类气瓶６１３３．３０万只、罐车１７２９１辆。对６３．２万司炉工、６万锅炉房管理人员、１３万水处理人员、１８．４万压力容器操作人员、２．６万罐车押运员及驾驶员、２．７万充装员等特种作业人员进行了考核发证。

  ———开拓了压力管道、电梯、起重机械、客运索道等特种设备的安全监察工作。目前已对１３９家压力管道设计单位、１４２家管道元件制造单位、３０４家压力管道安装单位实施监察管理；组织锅检中心等单位对青海、宁夏、吉林、河北、新疆和湖北６条长输管道进行了监督检验工作；对全国２４１条索道进行了安全检查和定期检验，责令１１条有严重质量问题的索道停运；结合安全检查和定期检验工作的开展，有计划、有步骤地开展了对电梯换发安全检验合格标志的工作。

  ———继续实施了进口锅炉压力容器许可制度。两年来受理了２７３家国外锅炉压力容器制造企业进口锅炉压力容器安全质量许可证的申请，对其中的２４０家境外企业进行了审查工作，对经审查合格的２２９家境外企业颁发了进口锅炉压力容器安全质量许可证书。自１９９７年１０月１日起实施进口锅炉压力容器安全质量许可制度以来，共有５４４家境外企业取得了我国的进口许可资格，并对进口的锅炉压力容器设备逐台进行了安全性能监督检验，有效地保证了进口设备的安全质量。

  ———强化产品监督检验，努力提高定期检验率，降低了爆炸等恶性事故的发生率。通过监督检查，促进了定期检验率的提高。１９８０年，锅炉台数为２１万台，定期检验率５７％；固定式压力容器台数为８７万台，定期检验率１９％。到１９９９年，锅炉台数为５０．６５万台，定期检验率提高到９５％；固定式压力容器台数为１２６万台，定期检验率提高到９３．１％。通过实施驻厂监督检验制度，两年来共对１０余万台锅炉产品、４０余万台压力容器产品的安全质量进行了监督检验，发现并纠正安全质量问题的产品近２０００台（件），做到不合格产品不准出厂，有效地促进了产品质量的提高。通过安装质量监督检验，发现并纠正安装过程的质量问题１２００余台次，做到不符合安全要求的设备不得投入使用。通过检验，及时发现并消除了大量的事故隐患，遏制了恶性事故的发生，锅炉压力容器爆炸事故率从１９７９年的７．９起／万台?熏下降到１９９９年的０．７起／万台。

   （三）学习贯彻重要指示精神，部署开展了安全检查活动

  １９９９年１月１６日，在得知宁夏等地发生３起锅炉爆炸事故后，就锅炉压力容器质量检验和安全生产问题作了重要指示：“像锅炉这类压力容器，它的质量好坏，直接关系到国家财产和群众生命的安全，切不可稍有疏忽。”他要求：“对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的决不允许出厂和使用。运行中的锅炉，也必须定期严格检查，及时发现和消除隐患，防患于未然。”的重要指示，强调了锅炉压力容器安全监察工作的重要意义，阐明了工作的指导思想和方法，并提出了明确的工作要求。

  两年多来，各地深入贯彻重要指示精神，针对锅容管特安全工作存在的突出问题，重点开展了３个方面的工作：一是以质量技术监督部门牵头，经贸、工商、公安等部门参加，开展了锅容管特安全大检查。经过检查，共查出无证制造锅炉５２００余台，就地报废锅炉７０００余台、压力容器３００余台，限期整改锅炉２０８００余台、压力容器４０００余台；查封非法锅炉制造厂１４１家、压力容器制造厂４家；查封非法充装站７９家。二是围绕质量问题严重的“土锅炉”和液化石油气钢瓶等重点产品开展了专项治理。发布了《小型和常压热水锅炉安全监察规定》，规范了对小型和常压热水锅炉的监督管理。通过市场监督抽查，停止了９家制售伪劣钢瓶产品生产企业的制造资格，对９家产品质量不合格企业责令停产整顿并进行了曝光，对６３家停产企业收回制造许可证。三是采取有效措施消除事故隐患。各地针对非法制造、无证使用等问题以及液化气充装站、客运索道、游乐设施等易造成群死群伤的场所存在的隐患，充分利用“监察意见书”、“监检意见书”、“检验报告书”及“缺陷处理单”等有效方式，对事故隐患提出了处理意见，并督促整改。

  １９８２年２月，国务院发布《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，为我国建立锅炉压力容器安全监察制度确立了法规依据。在此之后，陆续颁发了４１个规章和规范性文件。各省、自治区、直辖市人大也先后颁布了有关的地方性法规。１９９８年机构改革以来，新颁布了２个规章、６个规范性文件；修订了５个规范性文件。同时，一些省、自治区、直辖市质量技术监督部门结合本地区实际，制定或修订了相应的细则或办法。

  为适应安全监察和检验工作的需要，各地高度重视队伍建设，坚持了培训考核和持证上岗制度，促进了安全监察队伍和检验队伍的综合素质和业务水平的提高。目前，全国县以上各级政府行政部门共有６７９个锅炉压力容器安全监察专管机构，１６７５个兼管机构；共有３９２５名监察人员，其中专职监察人员２２３２名。共有９８９个锅炉压力容器检验技术机构，３８０个特种设备检验机构，１６６０５名检验人员，其中工程技术人员１３８７０人，占总人数的８３．５３％。各类持证检验人员已达到１２０７３人，占检验单位总人数的７２．７％。

  各地十分重视发挥电视、广播、报刊等新闻媒体的宣传作用，增强全民安全意识和自我保护意识，使锅容管特安全监察工作更加深入人心，进一步提高了全社会对锅容管特安全工作重要性的认识，取得了良好的社会效果。

  经过多年的实践和探索，锅容管特安全监察机构对做好新形势下的工作积累了许多宝贵经验：一是正确地把握工作方向，将锅容管特安全监察工作的落脚点放在有效地降低事故上，使安全监察对国民经济和社会发展的有效性有了明显提高；二是按照“科学、公正、廉洁、高效”的要求，加强了队伍建设，通过提高人员素质、提高管理水平、提高工作质量来保证锅容管特安全监察工作的有效性；三是始终坚持锅容管特全过程安全监察的基本制度，有效地遏制锅容管特事故的发生。

  党的十五届五中全会通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确指出，从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进现代化的新的发展阶段。今后５～１０年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。加快推进现代化建设也对锅容管特安全监察工作提出了新的更高的要求———

  不断提高人民的生活水平，重视安全生产，加强劳动保护，要求我们有效地遏制事故的发生。

   加强法制建设，要求我们进一步加快立法步伐，努力提高依法行政水平。

   科技革命的迅猛发展，要求我们加快安全监察科技创新和技术进步。

   完善社会主义市场经济体制，要求我们建立和完善适应市场经济体制要求的安全监察新机制。

   经济全球化趋势和对外开放格局的形成，要求我们加快安全监察与国际通行做法的进一步接轨。

  同时，我们也要充分认识到锅容管特安全监察工作面临的困难和问题。一是立法滞后。《锅炉压力容器安全监察暂行条例》已实施１９年，其中相当一部分内容已与市场经济体制的需要不相适应，压力管道、特种设备安全监察尚没有法规。二是由于产业主管部门逐步取消，原有的“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的管理体系发生变化，行业管理的环节没有了。部分企业撤并安全生产管理机构，甚至不设安全管理人员，致使制度形同虚设。安全管理在一部分地区和企业处于失控状态。三是随着经济的快速发展，锅容管特设备设施数量迅猛增加，应用范围日益扩大。与此同时，各级安全监察机构工作任务增加，而人员力量薄弱，加之机构划转速度缓慢，给工作造成了一定困难。从检验机构来讲，设备陈旧、装备落后，事故防范技术、检验技术、安全评估能力等也不能完全满足保障安全的需要。四是不少个体私营企业、乡镇企业、外商投资企业安全意识淡薄，管理水平低下，规章制度不健全，操作人员素质参差不齐，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象普遍存在，事故隐患十分严重。五是安全监察和检验工作队伍的整体素质同新形势的要求相比，尚不能完全适应。执法不严、监督不力、服务不到位的情况普遍存在，检验队伍条块分割、分散重复，整体工作效能还不高，在一定程度上影响着工作的有效性。

  面对锅容管特安全监察工作面临的新形势，各级质量技术监督部门要从讲政治、保稳定、促发展的高度，充分认识我们肩负的安全监察工作责任，努力增强做好工作的责任感、使命感和紧迫感，研究新情况，解决新问题，努力推动锅容管特安全监察工作迈上新台阶。

  根据十五届五中全会和中央经济工作会议精神，按照全国质量技术监督局长会议的部署，当前及今后一个时期锅容管特安全监察工作的总体要求是：以十五届五中全会和中央经济工作会议精神为指导，以遏制事故为目的，以改革创新为动力，巩固锅容管特全过程安全监察基本制度，积极探索安全监察工作新机制，把锅容管特安全监察工作和事业发展推上新台阶，为国民经济和社会发展作出新的贡献。

  根据这一总体要求，今后３年的工作目标是：安全监察工作取得实效，事故得到有效控制，力争实现杜绝特大事故、遏制重大事故、减少一般事故；坚持、巩固和完善全过程专项安全监察的基本制度，完善与社会主义市场经济相适应的锅容管特安全监察体制；完善与锅容管特安全监察体制相配套的法定检验体系，增强检验机构规模效益，建立维护稳定的检验秩序；建立安全监察信息系统，实现信息化管理；加大国际交流与合作力度，提高我国在国际社会的影响力。

  为实现上述目标，当前的主要任务是：深入贯彻落实党的十五届五中全会和中央经济工作会议精神，按照全国质量技术监督局长会议的部署，继续坚持“以质量工作为基础，以全过程监察为手段，以使用环节为重点，以遏制事故为目的，确保锅容管特安全运行，促进经济健康发展”的工作方针，努力推进各项工作，切实提高安全监察工作的有效性。概括起来讲，就是要围绕一个目的，即有效遏制事故；巩固一个制度，即全过程安全监察；增强两种意识，即改革创新和服务意识；提高四个率，即设备登记率、定期检验率、持证上岗率、事故结案率；落实五个强化，即强化法制建设、强化队伍建设、强化信息化管理、强化宣传教育、强化科技进步。

  设备登记、定期检验、持证上岗、事故结案是实施全过程安全监察的重要工作内容，是及时发现隐患、遏制事故的重要手段。设备使用前进行登记，可以防止非法设计、制造、安装、使用；对在用设备依法实施强制性的定期检验，能够及时发现并消除设备本身缺陷、事故隐患及管理上的漏洞；持证上岗、安全制度的落实，是设备安全运行的基本保证；对事故进行认真的调查、分析，对责任者进行严肃处理，可以吸取教训，改进工作，防止事故重复发生。因此，各地要把提高“四个率”作为当前的重点工作，采取有效措施，认真抓好落实。

  一是组织普查，提高设备登记率。针对机构改革后工作面扩大、设备底数不清的状况，从今年开始，计划用３年时间，在做好日常登记工作的同时，在全国范围内开展锅容管特普查登记工作。在工作内容上，要全面部署，重点突破，选择事故频率较高、使用分布广泛的设备作为突破口，重点是小型和常压热水锅炉、液化石油气钢瓶、罐车和充装站、工业和城市小区管道、电梯、客运索道和游乐设施。在工作方法上，普查登记要与治理整顿相结合。对小型和常压锅炉，重点开展“六小企业”（小酒厂、小油厂、小食品厂、小制衣厂、小胶合板厂和小浴室）锅炉设备的检查，依法整顿“五无”锅炉（无证制造、无证安装、无证使用、无证操作和未按期定检的锅炉）。对超过使用年限和不合格的气瓶实施强制报废。继续通过市场监督抽查，整治液化石油气钢瓶粗制滥造的状况。同时，会同监督机构依法严厉打击制假造劣的违法活动，清理整顿废旧锅炉压力容器市场，研究销售环节安全监察的手段。在组织实施上，要充分调动社会各方力量，依托检验单位，依托基层政府，借助大型企业的技术力量开展工作。

  二是落实责任，提高定期检验率。针对定期检验率多年徘徊，甚至有些地区呈现回落下降的趋势，要进一步强化使用单位报检的责任，依法加大处罚力度，督促使用单位履行及时报检和对设备缺陷及时处理。

  三是做好特种作业人员的考核发证工作。要依据国务院赋予的职责，大力开展特种作业人员的考核发证工作，切实提高持证上岗率，坚决依法查处无证操作行为。

  四是强化督办，提高事故结案率。针对事故报告不畅通、调查不及时、事故处理乏力等问题，要尽快完善制度，修订《锅炉压力容器压力管道及特种设备事故处理办法》，建立事故报告、调查、处理和通报制度。建立全国锅容管特事故调查处理中心，组织、参与或督办重大事故的调查处理，努力提高事故结案率，及时通报事故及结案情况。

  （二）坚持全过程安全监察的基本制度，积极探索锅容管特安全监察工作管理机制的改革创新和检验体制的改革发展

  全过程安全监察的基本制度是有效管理的基础，是成功经验的结晶，它体现了安全监察统一、效能的原则，是与国际接轨的通行做法。我们必须始终不渝地坚持，并在实践中不断巩固和完善。同时，积极推进安全监察工作机制和检验体制的改革与发展。

  安全监察工作要转变政府职能，强化服务意识。按照政府职能转变的要求，今年着重研究落实以下具体措施：一是在保障安全的原则下，努力减少许可审批项目。在各项资格许可工作中，合并许可范围，统一有关许可证件。将锅炉压力容器许可证级别进行调整精简，降低企业升级频次，减轻企业负担。压力管道设计、安装资格与压力容器同类资格合并。电梯、游乐设施、客运索道等特种设备使用登记的具体工作授权有资质的检验单位进行，检验合格后直接发证，行政机构不再审批。二是研究简化许可管理程序。对于检验资格有效期满的检验单位，除涉及检验资格增项的外，一般不再进行全面审查。对已取得Ａ级锅炉制造资格的企业，其Ａ级锅炉设计资料不再逐一审批，仅进行抽查。按照精简、效能的原则，完成省级以上特种设备检验单位的资格认可工作。三是改革许可管理方式。将锅容管特资格许可审查中的具体事务交由事业单位和中介组织承担，政府机构主要负责受理、发证，并对事业单位和中介组织所开展的委托工作实施监督检查，保证安全监察力度不减，行为规范不乱。四是转变观念，强化服务意识。在安全监察中，要主动指导企业制定安全规章制度，完善内部管理，整改事故隐患，促进企业法人治理机制的形成。

  积极探索锅容管特检验体制改革，促进检验事业的发展。总体来讲，检验机构的改革应遵循市场取向和政事分开的原则，使检验机构在经政府资格认可和授权后，成为公正的独立的有权威的法定检验机构。检验体制的改革还应体现社会化、专业化、规模化的发展方向，做到检验服务社会化，检验资源优化配置社会化；检验机构工作内容专业化，以维护公正性，检验人员配置专业化，以具有权威性；探索通过检验单位的联合、重组、合并等方式实现检验规模化。

  第一，强化法制建设。要重视立法工作，一是继续关注人大代表关于安全监察立法的建议，积极争取《承压及特种设备安全法》立项工作取得进展。二是积极争取国务院法制办的支持，修订《锅炉压力容器安全监察暂行条例》；起草《特种设备安全监察条例》，争取列入行政法规立法计划。三是制订、修订《锅炉压力容器安全使用管理办法》、《锅容管特现场监察管理办法》、《锅容管特检验单位管理办法》、《压力管道安全管理与监察规定》等行政规章。四是抓紧制订、修订与现行法规、规章配套的规范性文件。

  第二，强化队伍建设。一是要按照“推进政府工作法制化，从严治政，依法行政”的要求，尽快制订《锅容管特安全监察行政审批工作程序》，建立安全监察工作考核办法和责任追究制度。二是要主动接受社会监督，坚决纠正工作中的不正之风，严肃查处违纪违法行为。三是要强化服务意识，寓服务于监察之中，注意发现和宣传先进典型，弘扬正气，树立新风。四是要加强培训，规范管理，切实提高队伍自身的业务素质。

  第三，强化信息化管理。推进锅容管特信息化管理工作，初步建立锅容管特登记、检验、事故及有关人员的数据库。锅容管特新一轮的普查登记工作力争采用信息化管理技术。

  第四，强化宣传教育。一是宣传安全法规，会同有关部门积极组织开设专栏或组织专题报道，宣传锅容管特质量监督和安全监察工作。二是普及安全知识，增强全社会安全生产意识。三是进行专项宣传活动，继续组织“为了孩子的安全快乐，为了明天”的游乐设施安全检查和宣传教育等活动。

  第五，强化科技进步。配合有关部门做好“十五”计划中关于锅容管特安全技术的立项工作，积极促进锅容管特安全监察的科技进步。针对锅容管特安全技术难点和焦点问题，以压力容器、压力管道在线检测为主攻方向，组织科技攻关。

  同时，还要加强国际交流与合作。按照ＷＴＯ／ＴＢＴ的有关原则，积极研究对策，尽快完善技术法规、相关标准和评定程序，统一国内外制造许可制度，支持我国锅容管特制造企业和检验单位开拓国外市场，促进民族工业和检验单位的发展。

  当前及今后一个时期锅容管特安全监察工作的目标和任务都十分明确，关键在于狠抓落实。各级质量技术监督部门要增强责任意识，转变工作职能，抓紧机构划转工作，以确保工作任务的完成。

  第一，增强责任意识。我们必须以对党、对人民高度负责的精神，认真履行好职责。从事锅容管特安全监察工作的同志，要如履薄冰，如临深渊，时刻保持高度的警惕性，不仅在事故屡屡发生、形势严峻的情况下寝食难安，而且即使在安全形势表面稳定的情况下，也不能盲目乐观，而应该居安思危，做到稳中思险，稳中识患。

  第二，转变工作作风。落实锅容管特安全监察工作任务，绝不能满足于一般号召，停留在以会议贯彻会议、以文件落实文件上。遏制事故的实效，关键在于日常管理的加强和安全监察的到位。从今年开始，用３年时间开展完成锅容管特普查登记工作，并在此基础上，切实提高设备登记率、定期检验率、持证上岗率和事故结案率，这就是一种务实的措施，就是遏制事故发生的重要举措。

  第三，抓紧安全监察机构和职能划转工作。各省级局要按照国务院８号文件要求，将有关职能尽快划转到位，理顺工作关系。锅容管特安全监察职能尚未划转到位的地方，一定要抓紧工作，力争在６月底前省、市、县级机构全部划转到位。